土地流转互换纠纷的处理方法是什么

互换承包地纠纷一个显著的特点，就是这类纠纷发生在农村，纠纷的主体是农民。同时，不少农村存在“法律不如习惯，法官不如村官，县长不如族长”的观念。要解决好这类纠纷，应该将我国现行法律法规及纠纷发生地的农民民俗习惯弄清楚。运用法律与民俗习惯相结合；人民调解与司法裁判相结合；村民自治与政府、法院处理相结合的多元化解决纠纷的办法去解决，绝不可采取单一的诉讼裁判方法去处理。但无论采取什么方法解决，都应该对互换合同效力、违约责任、担责方式等问题弄清楚，掌握解决纠纷的方法，科学进行矛盾化解工作，以便达到以理服人之目的。

(一)正确认识互换承包地合同的效力。

弄请互换承包地合同效力，是解决这类纠纷的基础。对承包地合同效力的认定，在实践中遇到的问题较多，且不少问题认识很不一致，对正确处理这类纠纷影响较大，很有必要将一些主要问题加以论析。

1、互换承包地合同是否须经书面订立才具有效力。

农村土地承包法规定当事人双方互换承包地“应当签订书面合同”。物权法对此没有明确规定。合同法规定“当事人订立合同，有书面形式，口头形式和其他形式。法律行政法规规定采用书面形式的，应当采用书面形式。当事人约定采用书面形式的，应当采用书面形式”。根据这些规定来看，互换承包地必须订立书面合同。因为法律规定是“应当”而不是“可以”的“要式”要求。如果不是订立的书面合同，就涉及到合同是否成立的问题，若合同没有成立，也就不存在合同的效力。但是，我们必须看到，如果认为农民互换承包地合同因为没有签订书面合同而认为不成立也不存在效力的话，是非常不切合互换承包地客观实际的。因为，现行广大农民互换承包地，基本上都没有签订书面合同，有的地方甚至在发包当初，连发包给农户承包地的主合同都没有签订书面形式的合同，就更不存在农民之间互换承包地签订有书面从合同。农民普遍认为：村、组将田地承包给自己，自己与对方互换，双方口头商定自愿就行了，哪还需要签什么书面合同。

因此，不少承包地互换关系一直延续多年，根本不存在签订有互换书面合同。

笔者认为，对于农民延续多年的互换承包地合同，以没有订立书面合同认为是没有成立而无效力，不切合农村实际。因为，无论何种形式合同，都没影响互换承包地事实的存在和互换关系的延续。如果认为互换合同不合符法律“要式”而没有成立致无效的话，就脱离了社会实际，将被广大农民所不解，更不会得到广大农民群众的赞成。因而，在解决这类纠纷时，对双方没有订立书面合同进行的承包地互换问题，不宜以无合同效力来对待。而应以口头协议实际已经履行多年，应按实际效力合同去处理。

但须提及，我国立法确实要求互换承包地合同应为“要式”的书面合同，而不是“口头”或“其它形式”的合同。要正确认识这个问题，还涉及到科学立法与客观实际，理论与实践，法官公正司法与法律补漏〔法官造法〕等问题。只所以笔者主张要从实际出发看待其效力问题，就是主张如果立法有缺失、冲途，不科学的话，法官在司法实践中为保障司法公正，是可以补漏的。当然，这属另类理论问题，此不赘述。

2、互换合同是否需要登记才具有效力。

我国农村土地承包法规定了互换当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。物权法对此也作了同样规定。根据这些规定来看，确立了没有登记同样具有合同效力的含义，只是不登记者不能对抗善意第三人。这非常合符农村客观实际。

3、互换合同是否需要备案才具有效力。

土地承包法规定以互换形式流转的，“应当报发包方备案”。可见，互换只须“备案”，而不需要“审批”同意。这里的“备案”是怎样备案？是否要书面备案，口头报告算不算备案？对此，笔者认为，备案不是合同的必备要件，也不适合农村实际情况，不方便农民互换流转。因此，只要互换行为不损害国家、集体、他人利益，而是便于农民生产，且集体经济组织又无异议的，即使没有备案，也不能视为无效，而应视为有效。

4、互换后一方再与第三方互换是否具有效力。

这一问题在实践中有两种意见。一种意见主张必须要征得原互换对方同意才有效力。因为原来承包人如果不同意，很可能会产生纠纷，难以保障再互换协议的顺利履行。第二种意见认为，再互换无须经原承包人同意，因为再互换也是一种在原互换以后承包经营权以内行使权利，不影响原承包人及集体利益。故而，不能视为再互换协议无效。笔者认为这种意见是较恰当的。

5、超过承包期或永久性互换是否具有效力。

我国土地承包法及物权法对土地承包期规定为耕地30年；草地30至50年；林地30至70年，特殊林地经国务院林业行政主管部门批准可以延长。承包期满，按照国家有关规定可继续承包。根据这些规定来看，超期互换及永久互换直接涉及到与发包主合同是否冲途的问题。应该肯定，超期及永久互换合同效力直接对抗了主合同----即发包合同。因此，永久及超过法定承包期互换的部分是无效的。对这类互换问题应加以引导，尽量防止无效合同的产生。

6、互换后一方改为非农用地的效力。

农用地在互换后改为非农用地有三种情况：一是栽种农作物如水稻、玉米、大豆等农用地，改为栽种水果，如柑桔、梨子等，是否无效？二是农用地改为建窑、建房、修渠、采石、取矿、挖塘养鱼是否有效；三是农用地互换作埋坟特殊用地是否有效？

应该指出，上述三种改变土地用途的作法，都是禁止的，不允许的，当然就是无效的。但在处理这类无效互换纠纷时，应该注意与其它无效合同处理的不同方法。如埋坟互换问题，就得慎之又慎。

7、互换后一方弃耕抛荒的效力。

承包地互换后一方没有耕种而荒芜，另一方主张互换无效力要求取回。这一问题实际不涉及互换合同效力，而是该不该支持取回互换地的主张问题。首先必须明确“互换”是有效的，而是互换后一方弃农荒芜了耕地，将会降低地力，这为法律所不许。我国土地管理法规定，连续二年弃耕抛荒的，发包单位应终止合同，收回发包地。那么互换抛荒地是否可以由互换的对方收回？终止互换协议？对此，笔者以为是可以的，也就是说如果发包方没有制止或正在制止工作当中，互换的对方可以要求取回互换承包地。当然，取回自己的承包地就应该退回他人的承包地。如果他人承包地退回后再弃耕抛荒，发包方仍可主张取回承包地之权利。

必须强调，农民承包地互换合同的效力问题，是正确处理承包地纠纷中一个非常具体又很重要的问题，涉及“三农”法律关系特殊。加之我国地域广阔，农业人口众多。东部与西部，山区与平原情况不一。在处理这类问题时，绝不可简单的认为无效互换按无效合同处理，有效互换按有效协议处理。很多问题还得靠处理问题人员灵活掌握解决纠纷的方法，填补法律漏洞，慎之又慎的解决农民纠纷，以达息事宁人之目的。

(二)承包地互换纠纷的民事责任。

承包地互换纠纷，有着与其他经济纠纷明显不同的特点。在认识和解决这类纠纷时，一定要立足于“三农”，紧紧围绕有利于“三农”去开展工作。在研究其责任时，要看到“互换”承包地由合同形式形成，承包地又属于物的范畴，承包权属于用益物权。这类纠纷，既可能涉及违约责任，也可能涉及侵权责任，还可能存在违约与侵权竞合责任。

1、承包地互换纠纷属于合同纠纷范围，应该认真研究合同违约责任。承包地互换纠纷的违约责任，是指承包地互换合同不履行而应承担的责任。如甲方当事人将自己的承包地换给乙方，乙方的承包地迟迟不交付给甲方，当甲找乙时乙方以尚未空出地，还有附着物为由不予交付，故产生纠纷。

2、承包地纠纷某些案件中存在违约责任与侵权责任竞合，应认真研究竞合责任。这类情况主要是因为农村土地所有权属于集体，承包者只享有用益物权，如果承包者不是按照法律规定和合同约定履行义务，而是违约，破坏了农村土地，损害了互换对方及发包方的利益，就包含着责任竞合问题。如张某与李某互换承包地以后，李将从张处换来的农用地建了采石场，永久性的破坏了耕地，且无法恢复。这里的李某行为，既违反了互换合同应该履行遵守法定的农用地不得建采石场的义务，又破坏了村组农用地的所有权，造成了农用地的灭失和减少。我们在认识这类纠纷责任时，切不可仅只认为互换合同只存在违约责任，而不存在侵权或竞合责任。实践中应具体问题具体分析，根据具体案情寻求解决的办法，力求得出正确的结论。

至于侵权责任，较易理解，不是该文的重点，不予赘述。

(三)互换承包地纠纷的担责方式。

互换承包地纠纷的担责方式，是指互换承包地合同的当事人违反了民事法律义务，责任人应该承担责任的方法。

1、换回承包地。这种方法是指在互换承包地合同履行中，双方产生纠纷，不便于继续履行继续换下去，经双方商议或他人调解、司法判决，再换回承包地的一种方法。

2、停止破坏承包地。这种方法是指针对那些正在对已换承包地建窑、建房等行为进制止，使其停止破坏，恢复耕地用途，保护集体土地不受损害的方法。

3、赔偿损失。这种情况是指合同一方在履行合同中损害了对方或第三人利益，向对方或第三方支付一定资金或物质，以抵偿其损失的行为。

4、恢复耕地。这是指一方将互换承包地损坏或部分损坏后，通过改造可部分恢复或全部恢复，责令进行恢复以减少损失的办法。

5、开荒造地。这是指责任方确已无法恢复原有耕地，但可另行通过开荒，使荒山变为耕地。这种方式，可在耕地被破坏后，通过重新造地，起到恢复耕地，保障土地占有量的作用与效果。

上述担责方法，可单一使用，也可一并使用，还可寻求一些既能平息矛盾又合符民意的新途径。笔者认为，在纠纷处理中，应该根据具体案情研究具体担责的方法，只要能够达到息事宁人，不损害国家、集体、他人三者利益，都是可行的好办法。

(四)发包人在处理纠纷中的地位及作用。

农村土地承包制中的发包人，有四种情形。一是村集体经济组织；二是村民委员会；三是村内各农村集体经济组织；四是村民小组。由于互换土地纠纷是在发包后产生的，因而发包主体对互换承包地纠纷的处理意见，有着十分重要的作用。法律赋予该主体的职权有发包、收回承包地；监督使用保护承包地；制止损害承包地行为等权利。发包人在处理互换承包地纠纷中，可以根据法律赋予的权力充分发挥自己的作用，以保护农民集体的利益。实践中有两个重点应予明确：

1、发包人能否以具有独立请求权的第三人身份参加诉讼。在解决这类纠纷中，有一种观点主张，由于发包人的意见对处理这类纠纷至关重要，发包人可以以具有独立请求权的第三人身份参加诉讼，主张自己的权利，维护集体利益，从而达到妥善处理这类纠纷之目的。对此，笔者以为，发包方在互换承包地纠纷诉讼中以第三人身份参与诉讼(或法院追加参加诉讼)是没有必要的，也不恰当。虽然发包人在这类纠纷处理中，对某一个案的处理，确实可起到举足轻重的作用，但无须作为第三人参加诉讼。一是发包人属于发包与承包法律关系的主体，即承包合同中的发包人，与互换合同关系不是一个法律关系；二是不参与诉讼主张发包方权利，若遇需要采取诉讼方式主张发包人权利时可另行诉讼，主张自己的权利；三是即使不参加诉讼，也不另行诉讼，但可作为证人或发包人在互换承包地纠纷处理中阐释事实真相，支持正义的一方，主张发包方的观点，维护正义的立场，仍能起到发包方应起的作用。

2、必须强化发包人维护集体利益的职权。实践中，笔者发现不少地方的发包人对发包后的土地使用权没有履行管理之职责。导致不少地方乱占耕地用作非农用地的现象十分突出。对于承包地纠纷视而不见，不予处置或处置不力。特别是有的乡、县政府及人民法院在处理这类纠纷时，也没有认真听取发包方意见，导致发包方管理职能的逐步弱化。实则，强化农村发包人职权十分重要，在处理这类纠纷时，应该认真听取发包人的意见，最大限度的保障集体利益不受损害。

(五)充分运用调解与仲裁功能解决纠纷。

当前，农村不少地方的基层干部存在怕得罪人思想及组织不健全和工作能力弱的现象。往往一发生纠纷不是拖着不解决就是向上级单位或法院一推了之。而人民法院又因案多人少等种种因素，处理不及时或对农村矛盾研究不够，不少案件处理得不尽民意。不少当事人判后即刻上诉上访，甚至进京闹访。裁判信誉度在群众中趋降。且判后执行十分困难，存在不少案结事未了的情况。鉴此，笔者认为，这种现象应在工作中加以改进和预防。在处理互换承包土地纠纷时，要看到农民天天生产、生活在同一村组，如果产生纠纷动不动就去法院打官司，这对农民之间的团结十分不利。特别是一些本来矛盾不大的问题，打官司由法院裁判还会导致矛盾激化和扩大，不利于农民的生产和生活。因此，对农民互换承包地产生的纠纷，一定得先让村组或乡、镇调解组织调解，深入细致的做双方和解工作。若调解不成，也得先由农村土地承包仲裁机构仲裁。若对仲裁不服再诉讼的，则由人民法院受理裁判较妥。

这种提法，虽然我国法律及司法解释无此规定，但笔者以为，针对当前民事纠纷多发，农村情况复杂，法官及法院工作适应及承受能力因素来考虑，也无法律所禁止，并无不当。且只会对充分发挥基层组织作用，多元化解决矛盾纠纷，防止矛盾激化有利。

笔者了解到，不少地方还没有建立农村土地承包仲裁机构，这对做好完善农村土地承包制工作，处理农村土地流转产生的各类纠纷十分不便。农业主管部门应尽快建立健全这一机构，培养专业人员，开展好这项工作，以促进农村土地承包权的及时维护。

两千多年前的魏国国相李悝曾说：“伤农则民贫，民伤则国散”。互换土地纠纷问题，涉及到“三农”工作中土地承包制的维护及农业生产的发展，解决好这类纠纷是“三农”工作中一项十分重要的工作。在处理这类纠纷时，一定要紧紧围绕有利于“三农”，客观公正的作出处理，以促进我国农业发展、农村稳定及农民的安居乐业。

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