以租代征的定义、发展现状、案例及法律分析是什么

一、以租代征的定义

“以租代征”是指擅自将农用地转为建设用地。所谓“以租代征”，即通过租用农民集体土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。其实质是规避法定的农用地转用和土地征收审批，在规划计划之外扩大建设用地规模，同时逃避了缴纳有关税费、履行耕地占补平衡法定义务。

以租代征违规用地的热潮不曾减退，自1999年1月1日新《土地管理法》实施以来，就在不少地方开始滋生，后来在清理整顿土地市场秩序的过程中又进一步蔓延升级。政府违规建设的动机在于加快“发展”速度和城市化进程，近年来涉及征收拆迁的大量行政违规行为，就生动地刻画出一些官员求发展的急切心理和对政绩的片面认识。当违规征地成为众矢之的、中央三令五申严格规范之后，一些地方开始谋求新的圈地方式，由地方政府和村委会签订租地协议的所谓“行政租地”现象应运而生。企业租地则意在利润，不少违规用地的企业还置国家产业政策于不顾，公然上马一些因过度投资而被明令限制的项目。

二、以租代征的案例

1、湖南省长沙市雨花区黎托乡违法用地案

2006年4月，长沙市国土资源局在检查中发现，雨花区黎托乡存在大量违法用地，共76宗，涉及土地409.73亩，其中基本农田354.8亩，一般耕地47.1亩。违法占地建筑共计14.4万平方米。湖南省国土资源厅提出以下处理意见：依法拆除非法占地建筑，复耕土地;将5名责任人员移送司法机关处理。湖南省纪委、监察厅对有关责任人提出了相应的党纪政纪处理意见。

2、天津市西青区王稳庄镇所属村组非法出租土地案

2004年3月至2006年11月，王稳庄镇所属8个行政村未经批准，非法出租集体土地给30家企业用于非农建设。非法出租土地共计904.5亩，其中耕地344.2亩;30家企业中，已有22家占地建设并已竣工。

天津市国土资源和房屋管理局提出以下处理意见：没收8个村委会非法出租土地所得，并处以违法所得5%的罚款。对已非法占地建设并已竣工的22家企业，责令其中违反土地利用总体规划占地的10家企业限期拆除新建建筑物和其他设施，恢复土地原状;没收其余12家企业在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。天津市纪委、监察局对有关责任人提出了相应的党纪政纪处理意见。

三、法律分析

我国土地管理法规定，国家实行土地用途管理制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。目前，只有省级以上政府才有征地和农用地转用的审批权，其中征收涉及基本农田或基本农田以外的耕地超过35公顷的，及其他土地超过70公顷的，都必须由国务院批准。

正是为了摆脱这些约束，一些地方政府玩起了“以租代征”的把戏，企图通过一纸租约瞒天过海，使市、县甚至乡镇一级政府在实际上拥有“征地权”。而农民与地方政府在这一问题上利益的高度一致，加上一些用地单位也希望通过“以租代征”更加方便地占用土地，使得“以租代征”的风潮愈演愈烈，在一定程度上将土地用途管理制度“架空”。

造成这种现象的主要经济原因有：

(一)由于“以租代征”可以突破建设用地指标的限制，有条件推行“造城运动”，变相设立和扩大开发区，解除当地经济发展的土地瓶颈制约，“以租代征”也就成为一些地方应对国土资源管理高压态势的权宜之计。虽然这些官员明白“以租代征”是一种明显的违法用地行为，但还是对这种行为默许、纵容，甚至是直接参与。而在一些地方，“以租代征”是在政府直接参与主导下完成的，即“以租代征”不是发生在企业与农民之间，而是发生在地方政府与农民之间。原因主要有二：一是政府是当地园区建设的主体，出于降低土地取得成本考虑，政府采取了“以租代征”;二是农民出于风险考虑，不愿意与用地企业签订“以租代征”的“租赁合同”，而要求政府代企业出面签订，政府出于对GDP、税收等考虑，也就同意了。

(二)租地的企业则认为，“以租代征”可以规避土地审批复杂的程序，加快项目进展的速度，同时可以绕过法定的土地税费，如耕地开垦费、耕地占用税、土地管理费等，更可以免除占用耕地而必须履行的占补平衡义务，降低土地费用门槛。

(三)对农民集体来讲，“以租代征”比起土地一次性被征收来说，既不失地，又不用种地，每年还能领国家的粮食直补”，可以得到长期稳定的租金回报，可谓细水长流，更能解决后顾之忧。如果征地办厂，即使一亩给上几万元补偿，不到10年就用完了。不论出于何种经济原因，这种政府主导下的“以租代征”的用地方式，其实质是这届政府“吃”了下届政府的短期行为。土地是这届用的，“租赁费”却是下届付的。政绩是这届创造的，代价却是下届承担的。所以这也是“以租代征”之所以会在一些地方成为用地潜规则的一大原因。

四、以租代征的相关法律规定

《中华人民共和国土地管理法》第三条：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”

第六十三条

土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。

集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。

第七十四条：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。。”

第七十九条：“第七十九条 无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。

第八十一条 依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。

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